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张承惠只要市场能做的政府就不做

发布时间:2021-01-25 16:03:44 阅读: 来源:自清洗过滤器滤网厂家

张承惠:只要市场能做的 政府就不做

尽管投资需求巨大,但是我国尚未形成适应未来城镇化资金需求的多元化投融资机制。目前的主要做法,一是地方政府财政投资,二是财政性融资。其他做法如BOT等尚不普遍,且在运作机制方面也存在一定问题。近期受经济增速下行影响,地方财政收入增速大幅降低,多数地方政府负债已经十分严重,不仅削弱了后续融资能力,而且加大了金融风险隐患。从长期看,当前财税体制中存在着严重的制度性缺陷,地方政府缺少与公共服务责任相匹配财力来源。为此,亟需通过对新型城镇化过程中投融资供求的研究,提出对现有机制的改革、创新建议,构建有效的、多元化的地方政府投融资机制。  应进一步开放经营性准公共领域  国际经验证明,在经营性基础设施领域,完全可以通过政府与民间资本合作的方式建设项目和提供服务。吸引民间资本和海外企业参与新型城镇化建设(包括参与城市基建、基础产业、文化教育事业等等),要解决好两个问题:  第一,改变以往政府直接操作的城镇化建设思维,进一步开放投资领域,允许民间资本参与受限制产业的投资。今后在医疗、保健、教育、体育、金融等领域,完全可以放松管制,让民营企业在市场上与国企共同竞争。对一些具有自然垄断性质的行业如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业,也可以借鉴国外和国内成功经验,以特许经营的方式引入民间资本。此外,还可以发掘一些新的投资领域,如地铁地下空间经营权等。需要指出的是,吸引民间资本的关键是遵循资本运行规律,为其创造一个公开透明的、公平竞争的经营环境,使投资者能够产生稳定的投资回报预期。  第二,政府要建立新的城市建设管理模式,担负起市场监管、保护消费者权益、维护公平竞争的责任。由于开放的领域有很多涉及公共利益,对民间资本的投资和运营需要强化监督管理。包括科学制定特许经营方案、合理设计费用补贴方式和金额、严格制定服务标准、定期对运营情况进行评估、引入公众监督等。避免因政府的失职而出现监管不到位、项目建设质量不高、损害消费者利益等问题。我们在调研中发现,目前在部分领域(如水务),还存在着较严重地方政府的保护现象,非本地区企业很难进入该市场。从中央政府层面看,由于缺乏对“BOT”、“BT”的法律和政策,导致实践中一些操作很不规范,往往以招商代替招投标。不仅导致腐败,也使得项目在运作过程中屡屡出现政府和投资人的违约问题。对此,建议由中央政府有关部门抓紧建立相关制度,出台法规和政策,地方政府则应强化对制度和政策的落实,明确政府和项目投融资主体的职责分工,真正做好政府应做的事情。  将投资管理重点落在控制地方政府债务风险  值得注意的是,改革投资管理方式,要由重点控制项目转为控制地方政府债务风险。  在相当长时期内,投资仍将是推进城镇化的重要手段,改革投资管理方式是必须要做的工作。尽管我国投资管理体制已经过多次改革,但本质上还属于“简政放权”式的改革,政府管控的重点,仍是投资项目的数量和投资规模。未来中国投资体制改革的重点,应当结合政府职能的转变,将建设项目的投资决策权交还给投资主体,转而控制地方政府的过度负债风险。  为此,一是要改进地方政府考核制度,改变过去“以GDP论英雄”的做法,将环境指标、财政稳健性指标纳入考核指标体系;二是要建立约束地方政府过度负债的机制,使城镇化投资以科学论证和财政可持续为前提,避免因政绩需要盲目草率投资和过度超前负债;三是要建立科学的投资决策机制,包括建立滚动投资计划、提高投资计划的透明度和公众参与度、建立投资计划后评估制度等。  与此同时,要加快推进财政体系改革和财税关系调整。  规范地方政府融资行为需要进一步深化财税体制改革,划清中央和地方的职能界限,实现地方政府财权——事权的合理匹配。我国1994年推行的分税制,在很大程度上解决了中央政府财权不足的问题,强化了宏观调控的能力,规范了地方政府行为。但随着时间的推移,目前的税制已经越来越不能适应经济环境的变化。目前财税体制改革正在谋划和设计之中,其最大的难点,就在于如何重构中央和地方的财政关系,调整中央和地方的收入分配关系和支出责任。特别在“营改增”全面推开之后,地方财力不足的问题将更加突出,这一改革也显得更加迫切。  改革的方向,一是要使地方政府财权和事权实现对等,二是要为地方政府增加可持续性的稳定的财源(如财产税),减少土地对财政收支稳健性的影响;三是要研究如何进一步压缩合并种类繁多的专项转移支付。地方反映,现在同样一项工作,转移支付可能来自七八个政府部门,且规定和要求也不尽一致。未来应注意增加一般性转移支付,减少定向转移支付,并尽可能将相同的转移支付合并归一,以提高转移支付的效率和适度扩大地方政府在支配资金方面的弹性。  规范地方融资平台  我们要建立规范的市政债发行与监控机制,在规范地方政府行为的基础上放开管制。  现实表明,当前亟需推行科学的市政债监管制度,逐步将名为企业债(短期融资券、中期票据)实为市政债的各种负债行为规范化。为此,一是要推动法律的修订,修改有关禁止地方政府发债的条款,为市政债打开法律空间;二是需要加快推进市政债发行和管理机制的建立,对发债标准给予明确的规定并严格执行。与此同时,要加强对地方融资平台的风险管控,使银行资金在有效控制风险的前提下支持城镇化建设。关于规范地方融资平台需要推进的工作有:  第一,强化发债主体的风险管控。由于城投债风险的源头是发债主体信用度不高,因此当务之急是要强化对发债主体的风险管理。包括:严格控制低信用等级的县区级融资平台发债;强化对融资平台企业的治理结构,偿债能力、资金用途等方面的跟踪监督,特别要关注借新还旧行为;各有关监管部门和机构加强协调,统一不同市场的债券发行标准,减少监管套利,并加强对已发行债券的跟踪研究。此外,要尽快明确城投债发债主体的风险评定标准,统一城投债发行条件,改进债券信息披露制度,进一步明确信息披露的内容、时间和披露方式要求。  第二,加强对银行业金融机构的监管。有关监管部门应进一步细化债券风险评价标准,督促银行业金融机构降低高风险债券的持有比重。  第三,强化对评级机构的监督。对评级虚高、缺少风险提示、后续跟踪评价失职的评级机构,应加大监督和处罚力度。  当然,还得完善金融市场机制,推动金融创新。包括:要建立规范、灵活、透明和标准的信贷二级市场,继续扩大信贷资产证券化试点。通过促进存量资产的流转,优化资源配置,增强金融机构的信贷能力。  同时,完善债券市场竞争机制。城投债的违约事件迟早会出现,目前地方政府与监管部门联手抢救违约债券的做法不可持续。这是因为政府兜底会扭曲市场机制,助长投机行为,给未来带来更大的风险。在目前中国经济走稳、地方政府财力增长仍较快的情况下,城投债不会出现大面积违约事件。要注意预防的,是单个违约事件过度放大引发系统性风险。对此,可以考虑采取半市场化的处置机制(如投融资双方分担违约损失、股权债权置换),逐步向市场化处置过渡。  总之,推进城镇化投融资机制创新需要政府有关部门转变观念,将过去“政府包揽一切”、“只要政府能做就政府做”的做法改变为“只要市场能做的,政府就不做”。当然,政府也不能一放了之,只有努力为各类投资者和金融机构创造一个良好的运营空间,将注意力真正放在强化市场监督和切实保障消费者利益上,才有可能摆脱快速城镇化所带来的融资困境,推动新型城镇化的健康发展。(张承惠国务院发展研究中心金融所所长)  ■资料链接  中国城镇化正在快速推进之中,预计到2020年,城镇化率将从2012年的52.6%提高到60%以上,由城镇化而引发的投融资需求将是巨大的。国家发改委经济所的测算结果表明,到2020年,中国城镇化所产生的社会保障和市政公共设施投资需求总计将超过30万亿元。也有人测算,城镇化率每提高1个百分点,新增投资需求6.6万亿元。据此,到2020年所需的总投资将接近50万亿元。

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